Perustuslakivaliokunnan aiemmat kannanotot näkyvät sosiaaliturvauudistuksen tavoitteissa
Sosiaaliturvauudistusta määrittävät ennen kaikkea yhteiskuntapoliittiset arvovalinnat, mutta siihen kytkeytyy myös monia perustuslakikysymyksiä. Perustuslakivaliokunta on menneinä vuosina ottanut kantaa moneen sosiaaliturvaa koskevaan kysymykseen, ja nämä kannanotot näkyvät nyt sosiaaliturvauudistuksen tavoitteissa.
Sosiaaliturvakomitea sopi sosiaaliturvauudistuksen yleisen tason linjoista juuri ennen kevään 2023 eduskuntavaaleja. Eduskuntavaaleja seuraavalla nelivuotiskaudella on tarkoitus edetä konkretiaan ja varsinaiseen lainvalmisteluun. Silloin nousee myös esiin kysymyksiä uudistuksen perustuslainmukaisuudesta. Perustuslain asettamat vaatimukset on otettava huomioon lainvalmistelun kaikissa vaiheissa.
Lakiehdotusten perustuslainmukaisuutta eduskunnassa arvioi perustuslakivaliokunta. Perustuslakivaliokunnan lausunto sosiaaliturvauudistuksesta – tai pikemminkin yksittäisestä osahankkeesta – saadaan sitten, kun eduskunnan täysistunto tai lakiehdotusta käsittelevä substanssivaliokunta (esimerkiksi sosiaali- ja terveysvaliokunta) lähettää hallituksen esityksen perustuslakivaliokunnalle. Ennen tätä perustuslakivaliokunta ei anna mitään epävirallisia etukäteislausuntoja lainsäädännön muutoshankkeiden perustuslainmukaisuudesta.
Voimme kuitenkin tunnistaa perustuslakivaliokunnan aiemmista lausunnoista sellaisia sosiaaliturvauudistuksen kannalta merkityksellisiä kysymyksiä, joita valiokunta on pitänyt perusoikeusjärjestelmän kannalta perusteltuina kehittämiskohteina. Kyse on perustuslakivaliokunnan lausuntoihin sisältyvistä sosiaaliturvaa koskevista kannanotoista.
Seuraavaksi tarkastelemme viittä sellaista esimerkkiä, joissa on samansuuntaisia tavoitteita kuin mitä itse sosiaaliturvauudistuksellekin on asetettu. Tarkastelu ei ole tyhjentävä, eivätkä esimerkit ole tärkeysjärjestyksessä.
1. Sosiaaliturvajärjestelmää on tarpeen selkeyttää
Yksi sosiaaliturvauudistuksen keskeisistä tavoitteista on selkeyttää monimutkaista sosiaaliturvakokonaisuutta. Myös perustuslakivaliokunta on monesti puoltanut sosiaaliturvan selkeyttämistä.
Vuoden 2015 asumistukiuudistuksen yhteydessä perustuslakivaliokunta totesi, että asumistukijärjestelmän selkiyttäminen ja yksinkertaistaminen ovat tarpeellisia toimenpiteitä ja ehdotetut muutokset tältä kannalta perusteltuja (PeVL 17/2014 vp). Tämän näkökohdan voidaan katsoa olevan yleistettävissä sosiaaliturvasääntelyyn laajemminkin.
Perustuslakivaliokunta on muissakin sääntely-yhteyksissä edellyttänyt, että säännökset ovat sellaisia, joita etuudensaaja pystyy soveltamaan ilman vaikeuksia. Erityisen tärkeää sääntelyn selkeys on perusoikeuskytkentäisillä aloilla, jotka koskettavat ihmisten tavanomaista elämää, kuten sosiaaliturvan alalla. (esim. PeVL 51/2016 vp.)
2. Toimeentulotuen tulisi olla viimesijainen tukimuoto
Sosiaaliturvauudistuksella tavoitellaan myös toimeentulotuen pitkäaikaistarpeen vähenemistä. Tämäkin tavoite on sopusoinnussa perustuslakivaliokunnan linjausten kanssa.
Perustuslakivaliokunta on monissa lausunnoissaan huomauttanut, että perustoimeentuloturvajärjestelmä ei voi muodostua toimeentulotuesta, jonka tarkoitus on taata välttämätön toimeentulo viimesijaisena tukimuotona. Tästä syystä valiokunta on eri yhteyksissä pitänyt huolestuttavana arvioita siitä, että perustoimeentuloturvaa koskeva lakimuutos todennäköisesti ohjaisi enenevästi etuudensaajia viimesijaiseksi tarkoitetun toimeentulotuen piiriin (esim. PeVL 40/2018 vp).
3. Asumistukea tulisi kehittää yksilöllisemmäksi
Sosiaaliturvakomitean työssä on ollut tavoitteena kehittää yleistä asumistukea yksilöllisempään suuntaan.
Aiemmin mainittua asumistukiuudistusta käsitellessään perustuslakivaliokunta piti tärkeänä, että yleistä asumistukijärjestelmää kehitettäisiin yksilöllisemmäksi. Valiokunta ei kuitenkaan pitänyt asumistuen ruokakuntakohtaisuutta perustuslain vastaisena. (PeVL 17/2014 vp.) Sittemmin perustuslakivaliokunta on pitänyt valitettavana, että asumistukisääntelyä ei ollut kehitetty yksilöllisempään suuntaan, mikä olisi linjassa perusoikeuksien yksilölliseen luonteen kanssa (PeVL 59/2016 vp).
4. Muutosten voimaantuloa tulisi tarvittaessa porrastaa
Alkumetreiltä asti on ajateltu, että sosiaaliturvauudistus toteutetaan vaiheistetusti. Tämä on perusteltua, ellei jopa välttämätöntä mittaluokaltaan isoissa uudistuksissa. Myös etuudensaajien kannalta on tärkeää, että kerralla ei toteuteta liian isoja uudistuksia, koska ne voivat tarkoittaa osalle etuudensaajista merkittäviäkin tuen alentamisia.
Perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa asumistukiuudistuksessa ja sen jälkeenkin katsonut perusoikeuksien kannalta perustelluksi sen, että lakimuutoksen voimaantuloa porrastetaan, jos etuudensaajille kohdistuu merkittäviä tuen alentamisia. Näin muutokseen sopeutumiseen jää riittävä aika. (esim. PeVL 17/2014 vp, PeVL 58/2016 vp.)
5. Lakiehdotusten pitää perustua kattaviin vaikutusarviointeihin
Sosiaaliturvauudistuksen ja parlamentaarisen sosiaaliturvakomitean työskentelyn kantavana ajatuksena on vankka tutkimusperusteisuus. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, että sosiaaliturvakomitean ensimmäisellä kaudella sen yhtenä alajaostona on toiminut tutkimus- ja arviointijaosto.
Perustuslakivaliokunta on monien lakiehdotusten kohdalla todennut, että lainvalmistelun tulee perustua riittäviin vaikutusarviointeihin, mahdollisuuksien mukaan myös eri (osa)hankkeiden yhteisvaikutuksista. Lisäksi perusoikeuksien yksilökohtaisuuden takia vaikutusarvioinneissa tulee tilastokeskiarvojen lisäksi kiinnittää huomiota niihin tilanteisiin, joissa ehdotettu lakimuutos aiheuttaa merkittäviä negatiivisia vaikutuksia, vaikka niitä olisi lukumääräisesti vähän. (PeVL 51/2017 vp.)
Sosiaaliturvauudistuksen perustuslainmukaisuus huomioitava
Kuten edellä kuvatut esimerkit osoittavat, nämä sosiaaliturvauudistuksen tavoitteet näyttäisivät olevan linjassa perustuslakivaliokunnan kannanottojen kanssa. Tämä ei kuitenkaan itsessään varmista sitä, että sosiaaliturvauudistuksessa tehtävät konkreettiset lakiehdotukset olisivat perustuslainmukaisia. Lakiehdotusten oikeudellinen toteuttamiskelpoisuus edellyttää, että niiden valmistelussa perus- ja ihmisoikeusvaatimukset otetaan huomioon asianmukaisella tavalla.
Edellä kuvattujen esimerkkien lisäksi ei siksi sovi unohtaa sosiaaliturvauudistuksen muita reunaehtoja, jotka juontuvat sosiaalisista perus- ja ihmisoikeuksista. Niistä voi lukea tarkemmin valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistusta tuoreesta raportistamme Sosiaaliset perus- ja ihmisoikeudet sosiaaliturvauudistuksessa.
Kirjoittaja
Anna-Kaisa Tuovinen
tutkija, ma. THL | Kela
anna-kaisa.tuovinen@thl.fi
Twitter: @annakaisa_tuo
Lisätietoa
Sosiaaliturvakomitean asettamispäätös, VN/1646/2020, 19.3.2020.
Kotkas T, Tuovinen A-K, Nykänen E, Kalliomaa-Puha L: Sosiaaliset perus- ja ihmisoikeudet sosiaaliturvauudistuksessa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2023:12. Valtioneuvoston kanslia, Helsinki 2023.
