Työttömien määräaikaishaastattelut ovat vaikuttaneet karenssien määrään ja toimeentulotuen tarpeeseen

Sosiaaliturvan kokonaisuus muodostuu lukuisista toisiinsa kytköksissä olevista etuuksista ja palveluista. Kun yhden lainsäädännössä tai toimeenpanossa tehdään muutoksia, syntyy herkästi heijastusvaikutuksia toisiin järjestelmän osiin. Eri hallinnonalojen etuudet ja palvelut tulisikin nähdä kokonaisuutena.

Toimeentulotuki paikkaa usein ensisijaisen toimeentuloturvan puutteita ja riittämättömyyttä (ks. esim. Perusturvan riittävyyden III arviointiryhmä 2019). Jos ensisijaisten perusturvaetuuksien tasoja muutetaan, niin vaikutukset heijastuvat myös viimesijaisen toimeentulotuen tarpeeseen.

Myös toimeentulotuessa tapahtuvilla muutoksilla on vaikutusta muuhun järjestelmään. Perustoimeentulotuen Kela-siirto muutti toimeentulotuen toimeenpanoa ja on johtanut siihen, että aiempaa isompi osa sen hakijoista ohjataan ilmoittautumaan työttömäksi työnhakijaksi. Tällä on ollut ennakoimattomia heijastusvaikutuksia TE-palveluissa tehtävään työhön (VTV 2020).

Samaan aikaan perustoimeentulotuen Kela-siirron kanssa eli vuoden 2017 alussa tuli voimaan uudistus, jolla säädettiin TE-palveluille velvoite haastatella kaikki työttömät työnhakijat kolmen kuukauden välein ja arvioida asiakkaan työllistymissuunnitelman toteuttamista sekä tarkistaa suunnitelma. Haastatteluprosessi asettaa myös asiakkaalle erilaisia velvollisuuksia. Niistä huolehtimatta jättäminen katsotaan työvoimapoliittisesti moitittavaksi menettelyksi, joka johtaa työttömyysturvan korvauksettomaan määräaikaan eli niin sanottuun karenssiin.

Kun asiakas menettää työttömyysetuutensa määräajaksi eikä hänellä ole muita tulonlähteitä tai säästöjä, niin on todennäköistä, että hän hakeutuu toimeentulotuen asiakkaaksi tai saa toimeentulotukea aiempaa enemmän.

Tässä kirjoituksessa tarkastelemme, mistä työttömien määräaikaishaastatteluita koskevassa uudistuksessa oli kysymys ja miten sen vaikutukset ovat heijastuneet perustoimeentulotuen saamiseen.

Työttömien palvelua ja seurantaa päätettiin tehostaa

Vuoden 2016 syyskuussa Sipilän hallitus päätti työllisyyttä lisäävistä toimista, ja yksi niistä koski työvoimapalvelukokonaisuuden tehostamista. Päätökseen sisältyi idea työttömien työnhakijoiden määräaikaishaastatteluiden toteuttamisesta ilman poikkeuksia kolmen kuukauden välein. Hallituksen ajatuksena oli, että ”työllistymissuunnitelman toteutumista seurataan tehostetusti ja rikkomuksista säädetyt sanktiot toimeenpannaan täysimääräisesti”.

Määräaikaishaastatteluita koskeva uudistus sisällytettiin lokakuussa 2016 eduskunnalle annettuun hallituksen esitykseen (HE 209/2016), joka sisälsi lukuisia lainsäädännön muutoksia ja oli ollut jo lausuntokierroksella. Lausuntokierroksen jälkeen tehtyjen muutosten ja lisäysten vuoksi esitys laitettiin uudelle lausuntokierrokselle, mutta lausuntoaikaa annettiin vain vajaa viikko. Määräaikaishaastatteluiden vaikutuksista ei tehty vaikutusarviointeja eikä TE-toimistoilta pyydetty lausuntoa, vaikka haastatteluita koskeva uudistus vaikutti nimenomaan heidän toimintaansa.

Määräaikaishaastatteluiden osalta uudistuksen valmistelua voidaan siis perustellusti pitää poikkeuksellisen pikaisena ja hyvän lainvalmistelun periaatteiden vastaisena.

Uudistuksella muutettiin lakia julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta (L 916/2012 2 luku 4 §) koskien työnhakijan haastattelun järjestämistä. Lakiin kirjattiin, että työttömän työnhakijan haastattelu tulee järjestää aina kolmen kuukauden yhtäjaksoisen työttömyyden jälkeen. Aiemmin TE-palveluiden asiantuntijoille jätettiin harkinta haastattelun järjestämisen tarpeellisuudesta.

Kolmen kuukauden välein tehtävässä haastattelussa arvioidaan työnhaun tuloksellisuutta sekä työllistymissuunnitelman tai sitä korvaavan suunnitelman toteutumista ja tarkistetaan suunnitelma. Hallituksen esityksessä velvoittavan haastattelun katsottiin tehostavan palveluprosessia ja näin lyhentävän työttömyysjaksoja. Esitykseen kuitenkin kirjattiin, että määräaikaishaastattelut saattavat lisätä työttömyysturvan korvauksettomia määräaikoja eli karensseja ja tämä voi lisätä toimeentulotukimenoja. (HE 209/2016.)

Seuraavaksi tarkastelemme, vaikuttaako näin tapahtuneen.

Lisäsikö työttömien määräaikaishaastatteluita koskeva uudistus karenssien määrää?

Työttömien määräaikaishaastattelu-uudistus näyttäisi olevan yhteydessä karenssien määrän lisääntymiseen. Määräaikaishaastatteluiden ja niissä sovittavien velvoitteiden laiminlyönti voi johtaa kolmeen erilaiseen karenssilausuntotyyppiin (W1-W3):

• ilman perusteltua syytä saapumatta jättäminen työllistymissuunnitelman laatimistilaisuuteen (W1)
• kieltäytyminen suunnitelman laatimisesta (W2)
• suunnitelman noudattamisen laiminlyönti ilman pätevää syytä (W3).

Uudistus tuli voimaan vuoden 2017 alusta. Kuviosta 1 näkyy, kuinka erityisesti W1- ja W3-karenssien määrä on noussut vuoden 2016 jälkeen (ks. myös Sundvall ja Mayer 2018).

Kuvio 1.

Kaiken kaikkiaan kyseisten lausuntojen määrä on lähes tuplaantunut vuodesta 2016 vuoteen 2018. Eniten ovat lisääntyneet karenssilausunnot, jotka on annettu ilman pätevää syytä suunnitelman noudattamatta jättämisen perusteella (W3). Määrällisesti lausuntoja on annettu kolmen vuoden aikana yhteensä hieman alle 40 000, joista yli puolet siitä syystä, että henkilö on jättänyt saapumatta työllistymissuunnitelman laatimistilaisuuteen ilman perusteltua syytä (W1).

W1-W3-lausuntojen perusteella tehtiin vuosille 2017 ja 2018 kohdistunut kielteinen työttömyysturvapäätös yhteensä 16 587 työttömän peruspäivärahan tai työmarkkinatuen saajalle. Olemme kiinnostuneita siitä, minkälaisia välillisiä vaikutuksia työvoimapoliittisilla uudistuksilla saattaa olla suhteessa toimeentulotukijärjestelmään. Tarkastelemmekin seuraavaksi karenssien yhteyttä perustoimeentulotuen saamiseen.

Missä määrin karenssit johtavat toimeentulotuen tarpeeseen?

Kuviossa 2 on kuvattu niiden työttömien perustoimeentulotuen saantia, jotka ovat saaneet määräaikaishaastatteluihin liittyvän karenssilausunnon. Perustoimeentulotuen saamista on tarkasteltu enintään 4 kuukautta ennen tai 4 kuukautta jälkeen karenssin ajankohdan.

Puolet karenssilausunnon saajista sai perustoimeentulotukea sekä ennen että jälkeen karenssin ajankohdan ja kolmasosa ei ollenkaan. Joka seitsemäs työttömän perusturvan saaja päätyi turvautumaan perustoimeentulotukeen karenssin saatuaan ja 4 % sai perustoimeentulotukea vain ennen karenssin ajankohtaa.

Kuvio 2. Perustoimeentulotuen saaminen niiden Kelan maksaman työttömyysturvan piirissä olevien työttömien joukossa, jotka ovat saaneet työttömän määräaikaishaastatteluihin liittyvän karenssilausunnon vuonna 2017 tai 2018.

Karenssilausunnoilla ja perustoimeentulotuen saamisella vaikuttaisi siis olevan yhteys toisiinsa, vaikka työttömän perusturvan saajat saavat muutenkin melko yleisesti perustoimeentulotukea: työmarkkinatuen saajista noin 38 % ja peruspäivärahan saajista noin 21 % sai perustoimeentulotukea marraskuussa 2017. Myös karenssilausunnon saajista he, jotka saivat työmarkkinatukea, turvautuivat useammin perustoimeentulotukeen kuin he, jotka saivat peruspäivärahaa.

Kun työttömyysturvan maksu katkeaa karenssilausunnon vuoksi, perustoimeentulotuki siis paikkaa sen niille, jotka ovat tukeen oikeutettuja. Jos tukea on saanut jo ennen karenssilausuntoa, tuen määrä kasvaa. Näin käy siksi, että perustoimeentulotuen laskennan logiikka on se, että käteen jää kuukaudessa aina perustoimeentulotuen perusosan suuruinen summa käytettäväksi välttämättömiin menoihin, kuten ruokaan ja vaatteisiin.

Vuonna 2017 yksin asuvan aikuisen toimeentulotuen perusosa oli 487,89 euroa kuukaudessa ja vuonna 2018 taas 491,21 euroa. Kun perusmenoihin ei ole käytettävissä työttömyysturvaa, ne katetaan perustoimeentulotuella.

Kuviosta 3 voidaan havaita, että maksetun perustoimeentulotuen määrä on korkeampi karenssilausunnon aikoihin ja erityisesti 1–2 kuukautta sen jälkeen kuin mitä se on ennen lausuntoa. Esimerkiksi yhden hengen kotitalouksissa maksettu perustoimeentulotuen määrä 1–2 kuukautta ennen karenssia oli keskimäärin 381 euroa kuukaudessa ja 1–2 kuukautta karenssin jälkeen 584 euroa.

Perustoimeentulotuki siis vaikuttaisi kompensoivan karenssin aiheuttamaa työttömyysturvan katkosta.

Kuvio 3. Perustoimeentulotukea saaneille työttömän määräaikaishaastatteluun liittyvän karenssilausunnon saajille maksettu perustoimeentulotuki ennen ja jälkeen karenssilausunnon (keskimäärin, €).

Eri hallinnonalojen etuudet ja palvelut tulisi nähdä kokonaisuutena

Määräaikaishaastatteluita koskeva uudistus on voinut lisätä työllisyyttä ja siten vaikuttaa myös toimeentulotuen tarpeen vähenemiseen, mutta vaikutusta on vaikea tutkia (ks. kuitenkin Sundvall ja Mayer 2018). Karenssien mahdollinen yhteys toimeentulotuen lisääntyneeseen tarpeeseen on selkeämpi kysymys, vaikka syy-seuraus-suhdetta ei senkään osalta voida osoittaa.

Toimeentulotuen saaminen heikentää työnteon kannustimia, koska ansiotulojen suojaosa (etuoikeutettu tulo) on matalampi yleiseen asumistukeen ja työttömyysturvaan verrattuna. Tästä näkökulmasta toimeentulotuen tarvetta lisäävät työvoimapoliittiset uudistukset eivät ole tarkoituksenmukaisia.

Sosiaaliturvajärjestelmän kokonaisuudistuksen suunnittelu on parhaillaan käynnistymässä. Tehtävää varten on perustettu parlamentaarinen komitea, ja työ on määrä saada valmiiksi kevääseen 2027 mennessä. Yksi tavoitteista on palvelujen ja etuuksien parempi yhteensovittaminen.

Tarkastelumme toimii esimerkkinä siitä, kuinka työvoimapolitiikka, työttömyysturva ja toimeentulotuki ovat tiiviissä yhteydessä toisiinsa. Tämän vuoksi niitä koskevat uudistukset olisi hyvä valmistella aina kokonaisuus huomioiden.

Antti Halmetoja
Valtiontalouden tarkastusvirasto
etunimi.sukunimi@vtv.fi

Tuija Korpela
Kelan tutkimus
etunimi.sukunimi@kela.fi