Laskelmat pakottavat sosiaaliturvauudistuksen suunnittelijat korulauseista konkretiaan

Seuraavalla hallituksella riittää työnsarkaa. Sote-uudistuksen lisäksi agendalla on muun muassa sosiaaliturvan kokonaisuudistus. Kaikki puolueet ovat esitelleet ainakin joitain suuntaviivoja omiksi sosiaaliturvamalleikseen. Esitetyt mallit pyrkivät yksinkertaistamaan etuusjärjestelmää. Suurin erimielisyys on siinä, kuinka vastikkeellista sosiaaliturvan tulisi olla. Tässä heijastuvat jossain määrin puolueiden erilaiset arvovalinnat ja ihmiskäsitykset.

Puolueiden mallit on kuitenkin toistaiseksi esitelty hyvin yleisellä tasolla ilman (edes suuntaa-antavia) vaikutusarvioita. Helmikuussa päättynyt Perusturvan ja toimeliaisuuden uudistushanke eli Toimi-hanke täytti kuitenkin tätä tyhjiötä esittämällä laskelmia erilaisista periaatteellisista vaihtoehdoista.

Vaikutusarviot uudistuksen apuna

Jo sote-uudistuksen valmistelu on osoittanut, että sosiaaliturvauudistus on syytä tehdä pitkäjänteisesti ja askel kerrallaan tutkimuksen tuottamaa tietoa hyödyntäen. Tutkimusten lisäksi etukäteen tehtävät vaikutusarviot kartoittavat muutoksien vaikutuksia. Laskelmat auttavat hahmottamaan valintojen mittaluokkaa ja samalla pakottavat konkretiaan.

Esimerkiksi Toimi-hankkeelle tekemämme laskelmat auttavat hahmottamaan sosiaaliturvauudistukseen liittyvien arvovalintojen vaikutuksia. Hankkeessa valinnat tiivistyivät kolmeen aihioon:

• Kotitalouskohtaisuutta ja vastikkeellisuutta yhdistävä aihio (Aihio 1)
• Kotitalous- ja yksilökohtaisuutta sekä vastikkeellisuutta yhdistävä aihio (Aihio 2)
• Vastikkeettomuutta, universaalisuutta ja yksilökohtaisuutta yhdistävä aihio (Aihio 3)

Kaikkien aihioiden keskeinen tarkoitus oli yksinkertaistaa järjestelmää yhdistämällä perusturvaetuuksia yhdeksi etuudeksi. Lisäksi niissä varioidaan sosiaaliturvan velvoittavuutta ja yksilöllisyyttä.

Kuviossa esitetään kolme aihiota kolmella eri etuustasolla ja yhdenmukaisilla laskentaoletuksilla mallinnettuna. Vaikutukset on arvioitu SISU-mikrosimulointimallilla. Kaikissa aihioissa perusturvaetuus vähenee samalla 40 %:n vähenemisasteella. Aihiosta ja elämäntilanteesta riippuen tuloina otetaan huomioon joko vain henkilön omat tai koko perheen tulot.

Kuvion laskelmassa on oletettu nykyisen kaltaiset asumisen tuet, mutta myös asumisen tukemiseen esitettiin ja mallinnettiin vaihtoehtoja.

 

Laskelmien tehtävänä on toimia ajattelun apuvälineenä, eivätkä äärimmäisyyksiin viedyt, karikatyyriset aihiot ole suoraan toteutuskelpoisia. Laskelmien avulla voidaan kuitenkin tunnistaa, kuinka suureen osaan väestöstä muutos vaikuttaisi ja mitä ongelmia aihioihin sisältyisi.

Laskelmien perusteella listasimme 4 kohtaa asioista, joihin kannattaa kiinnittää huomiota sosiaaliturvaa uudistettaessa.

4 asiaa, jotka opimme Toimi-hankkeesta

1. Toimeentulotuen rooli on keskeinen

Aihioissa muodostettiin perusturvaetuus, joka yhdisti nykyiset perusturvaetuudet ja toimeentulotuen perusosan. Yhdessä laskelmaversioissa muodostettiin lisäksi yhdistetty asumistuki, ja asumismenojen korvaaminen erikseen toimeentulotuesta lopetettiin.

Perustoimeentulotuen korvaaminen ensisijaisia etuuksia tai asumisen tukia korottamalla on kallista, koska korotukset kohdistuvat muihinkin kuin toimeentulotuen tarpeessa oleviin. Nykyjärjestelmässä toimeentulotuki korvaa tarvittaessa kohtuulliset asumismenot täysimääräisesti, ja samanlaisen ominaisuuden rakentaminen yleiseen asumistukeen olisi hyvin kallista.

Toimeentulotuella on siis tärkeä paikkansa viimesijaisena etuutena, mutta sen merkitystä voidaan säädellä perusturvan ja asumistuen tason kautta, riippuen poliitikkojen arvovalinnoista. Perusturvan ja asumistuen heikennykset lisäävät pienituloisimmilla toimeentulotuen tarvetta ja siten sosiaaliturvan kotitalouskohtaisuutta, byrokratiaa ja valvontaa sekä heikentävät työnteon kannustimia.

2. Yksilöllisyys vs. kotitalouskohtaisuus

Yleisesti ottaen kotitalouskohtainen perusturva (aihio 1) on tehokas tapa vähentää köyhyyttä, ainakin laskelmissa. Köyhyyttä ja tuloeroja mitataan kotitalouksittain, ja kotitalouskohtainen perusturva kohdistaa perusturvan tehokkaimmin pienituloisimmille kotitalouksille.

Kotitalouskohtaisuus lisää kuitenkin riippuvaisuutta puolisosta ja heikentäisi varmasti sukupuolten tasa-arvoa. Siksi on kehitetty myös yksilökohtaisia tulomittareita.

Jos tavoite on yksinkertaistaa sosiaaliturvaa, niin erilaiset perherakenteet voivat tuottaa päänvaivaa. Nykyjärjestelmässä lasten ja perheenjäsenten määrä huomioidaan monissa etuuksissa erillisten lapsikorotusten kautta. Tämän lisäksi maksetaan universaalia lapsilisää. Lasten huomioiminen etuuksissa tuo järjestelmään väistämättäkin monimutkaisuutta, mutta vähentää lapsiperheiden köyhyysriskiä. Toisaalta voidaan miettiä, onko tarpeen tukea lapsia jokaisen etuuden kautta erikseen vai voisiko järjestelmiä yhdistää.

3. Byrokratia vs. yksinkertaisuus

Aihioilla tavoiteltiin yksinkertaisuutta useita etuuksia yhdistämällä. Kela hoitaa noin 100 etuutta, joiden myöntökriteerit poikkeavat toisistaan

Laskelmissa byrokratian muutosten vaikutusta on hankala mallintaa. Niiden vaikutusta onkin syytä selvittää kokeiluilla.

Tutkimustiedon puute ei tarkoita, että tarvitsisi seisoa tumput suorina. Byrokratialoukkujen purkamisen voisi aloittaa selkeyttämällä käsitteitä lainsäädännössä ja sujuvoittamalla etuusasiointia.

4. Sosiaaliturvan rahoitus: kuka maksaa?

Vaikka sosiaaliturvauudistus toteutettaisiin kustannusneutraalisti, niin uudistus vaikuttaisi useiden etuudensaajien elämään – ja myös veronsaajien, kuten kuntien ja valtion, osuuksiin sekä vakuutettujen ja yritysten maksuosuuksiin. Tällöin on ratkaistava, kuinka kustannukset ja riski hajautetaan työnantajien, tekijöiden tai kaikkien veronmaksajien kesken.

Asetelma tekee uudistuksen toteutuksesta haastavaa (vaikka sosiaaliturvan rahoittavat loppujen lopuksi veronmaksajat).

Laskelmat ovat hyvä renki, mutta huono isäntä

Näiden seikkojen lisäksi on ratkaistava etuuksien veronalaisuus, velvoitteet ja oikeudet, joita malleihin liittyy. Ratkaistavien asioiden lista ei ole lyhyt, eikä Toimi-hankkeen tehtävä ole ollut helppo. Hanke on kumminkin tuottanut arvokasta tietoa ja saattanut lainsäätäjiä samaan pöytään.

Laskelmat antavat hahmotelmaa sosiaaliturvauudistuksen suuntaviivoille. On kuitenkin tärkeää tunnustaa myös se, mihin laskelmat eivät pysty. Työllisyysvaikutuksia pystytään arvioimaan työnteon kannustimien muutosten kautta, mutta menetelmässä on paljon epävarmuuksia. Tiedetään melko vähän siitä, miten eri väestöryhmät reagoivat erilaisiin tuloinstrumentteihin.

Se, mitä vaikutuksia byrokratian vähentämisellä olisi etuuksien saajiin, on hankalasti laskettavissa. Esimerkiksi perustulon keskeinen idea jää usein mallintamatta. Vastikkeellisuus on keskeinen ulottuvuus eri aihioissa, ja laskelmissa ei ole huomioitu sen vaikutuksia. Sama kysymysmerkki on aktiivimallin kohdalla.

Näitä kysymyksiä ratkotaan tällä hetkellä arvojen ja odotusten pohjalta, kun kovin kattavaa tutkimusnäyttöä ei ole.

Laajan sosiaaliturvauudistuksen tekeminen vaatiikin hallituskausien yli kestävää työtä sekä kokeiluja ja huolellisia etukäteisarviointeja, jotta uudistuksella saavutetaan toivotut tavoitteet.

Tapio Räsänen
tutkija, Kela
etunimi.sukunimi@kela.fi
Twitter: @TapioRasanen

Jussi Tervola
Tutkimuspäällikkö, THL
etunimi.sukunimi@thl.fi
Twitter: @jutervol

Lue lisää:

Hahmotelmia asumisen tukimuotojen uudistamisesta osana Toimi-hanketta