Käyttäytymisvaikutukset tulisi ottaa tarkemmin huomioon lainsäädännön valmistelussa

Created with Sketch. 28.8.2017
Created with Sketch.
Kotamäki Mauri
Created with Sketch.
Mattila Jukka
Created with Sketch.
Tervola Jussi

Jaa

Mikrosimulointi on etevä työkalu lainsäädäntömuutosten arvioinnissa. Suomessa simulointityökalut ovat keskittyneet mittaamaan staattisia eli välittömiä vaikutuksia. Nyt julkaistu laskelma vuoden 2017 alussa tehdystä työttömyysturvan keston leikkauksesta on esimerkki siitä, miten dynaamisten eli käyttäytymisvaikutusten huomiointi voi muuttaa arviota merkittävästi.

 

Perinteisesti Suomessa on keskitytty arvioimaan lainsäädäntömuutosten staattisia vaikutuksia julkistalouteen ja eriarvoisuuteen. Näissä arvioissa oletetaan, että ihmisten käyttäytyminen ei muutu lakimuutoksen seurauksena: ihmiset ovat esimerkiksi työttöminä yhtä kauan kuin he olisivat ilman muutosta.

Monien lakimuutosten tavoitteena on kuitenkin vaikuttaa ihmisten käyttäytymiseen. Siksi käyttäytymismuutokset tulisi ainakin jossain määrin ottaa huomioon arvioitaessa lainsäädäntömuutosten vaikutuksia tulonjakoon.

Käyttäytymismuutoksien arviointiin sisältyy tietenkin epävarmuutta. Yleensä arvioihin sovelletaan taloustieteellisestä tutkimuksesta saatavaa joustoa eli ihmisten herkkyyttä reagoida muutoksiin.

Nyt julkaistu työpaperi tarjoaa yhden esimerkin vaikutusarvioinnista, jossa otetaan huomioon käyttäytymisvaikutusten arviointi. Katsomme, miten hallituksen päätös lyhentää ansiosidonnaisen työttömyysturvan kestoa sadalla päivällä vuoden 2017 alusta vaikuttaa julkistalouteen ja eriarvoisuuteen.

 

Käyttäytymisvaikutukset luovat muutoksesta positiivisemman kuvan

Uudistuksen tavoitteena oli saavuttaa 159 miljoonan euron säästöt ansiosidonnaisesta työttömyysturvasta.

Taulukosta 1 nähdään, että tämä tavoite ylittyy sekä staattisessa että dynaamisessa laskelmassa. Lopulliset julkistaloudelliset vaikutukset jäävät kuitenkin selvästi pienemmiksi, lähinnä lisääntyneiden perustasoisen työttömyysturvan menojen takia. Myös pienentyneet verotulot sekä asumistuen ja toimeentulotuen lisääntynyt tarve lieventävät muutoksen vaikutusta.

 

 

Ennen Muutos, staattinen Muutos, dynaaminen*
Ansiosidonnainen työttömyysturva 2 552 -175 -213
Perustasoinen työttömyysturva 1 859 +94 +77
Palkkasumma 0 +118
Maksetut verot 33 483 -25 -12
Asumisen tuet 2 060 +7 +6
Toimeentulotuki 985 +3 +2
Julkistalous yhteensä +48 +116
Kotitaloudet yhteensä -48 +2
Gini-kerroin 26,65 +0,02 0,00
Pienituloisuusaste (60), % 13,03 +0,03 +0,01

 

* Oletuksena työn tarjonnan joustoparametri 0,7.

 

Taulukko. Reformin vaikutus eri tuloeriin (milj. €) ja tulonjakoindikaattoreihin. Lähde: omat laskelmat mikrosimulointimalli SISUlla.

 

Kun dynaamiset eli käyttäytymisvaikutukset otetaan huomioon, osan työttömistä oletetaan työllistyvän nopeammin. Sen seurauksena työttömyysetuuksien käyttö vähenee, ja palkkasumma sekä verotulot kasvavat staattiseen arvioon verrattuna.

Siinä, missä staattinen vaikutus oli ”nollasummapeliä” julkistalouden ja kotitalouksien välillä, näyttää tilanne käyttäytymisvaikutukset huomioiden paremmalta myös kotitalouksien näkökulmasta.

Reformi ei juuri vaikuta eriarvoisuutta mittaaviin indikaattoreihin kummassakaan skenaariossa. Gini-kerroin ja pienituloisuusaste kasvavat vain 0,02–0,03 yksikköä, ja tämäkin vaikutus poistuu, kun käyttäytymisvaikutukset huomioidaan.

Pieni vaikutus johtuu pitkälti siitä, etteivät ansiosidonnaisen työttömyysturvan saajat yleensä kuulu kaikkein pienituloisimpien talouksien joukkoon. Toiseksi leikkaus on isossa kuvassa maltillinen suhteutettuna miljarditason vuosittaisiin tulonsiirtoihin.

 

Vaihtoehtoiset skenaariot antavat kuvan laskelman herkkyydestä

Esitetyt arviot käyttäytymismuutoksista on laadittu maltillisella, mutta luotettavimmaksi katsomallamme joustoparametrilla (0,7). Epävarmuuden huomioimiseksi tarkastelemme tutkimuksessamme myös vaihtoehtoisia joustoja.

Tuloksista nähdään, että mitä suurempi jouston arvo on – eli mitä herkemmin kotitalouksien ajatellaan reagoivan lainsäädännön muutoksiin – sitä paremmalta leikkauksen vaikutus näyttää julkistalouden näkökulmasta. Toisaalta myös tuloeroihin liittyvien indikaattoreiden lukemat näyttävät positiivisemmilta: voimakkaat käyttäytymisvaikutukset lieventävät tehokkaasti leikkauksen vaikutusta.

Jos taas jousto on pienempi eli kotitaloudet reagoisivat reformiin heikommin, olisivat vaikutukset lähempänä staattisen vaikutusarvion lukuja.

 

Mahdolliset leikkaukset tulisi kohdistaa helposti reagoiviin väestönosiin

Tutkimuksemme keskeiset havainnot liittyvät käyttäytymisvaikutusten huomioimiseen: jos on kyse sosiaaliturvan heikentämisestä, käyttäytymisvaikutusten huomioiminen saa tyypillisesti reformin näyttämään paremmalta. Tämä pätee paitsi julkistaloudelliseen, myös tulonjaolliseen näkökulmaan.

Vastaavasti työttömyysturvan tason korottaminen saattaa näyttäytyä tulonjakovaikutusten ja julkisen talouden näkökulmasta liian optimistiselta, sillä käyttäytymisvaikutukset saattavat heikentää työllisyystilannetta.

Kotitalouksien eri reagointiherkkyyksiin eli joustoihin liittyvä tarkastelumme yhdistää mikrosimulointitutkimuksen perinteiseen talousteoriaan, jonka mukaan ihmiset tavoittelevat mahdollisimman suurta hyvinvoinnin tasoa: mitä herkemmin kohteena oleva väestöryhmä reagoi leikkaukseen, sitä suurempia hyvinvointitappioita leikkaus on aiheuttanut. Samalla väestöryhmä korjaa itse käyttäytymisellään leikkauksen eriarvoistavaa vaikutusta.

Sosiaaliturvaa tulisikin – sekä julkisen talouden että tulonjaon näkökulmasta – pyrkiä kohdentamaan sellaisille ryhmille, joiden jousto on matala, ja vastaavasti karsimaan sellaisilta, jotka reagoivat herkästi muutoksiin. Näin voidaan saavuttaa parempia vaikutuksia sekä eriarvoisuuden että julkistalouden näkökulmasta.

 

 

Mauri Kotamäki
Ekonomisti, Tela ry

Jukka Mattila
Erityisasiantuntija, Valtiovarainministeriö

Jussi Tervola
Tutkija, Kela

 

Lue lisää:

Mauri Kotamäki, Jukka Mattila and Jussi Tervola. Turning static pessimism to dynamic optimism. An ex-ante evaluation of unemployment insurance reform in Finland. Working papers 124. Kela 2017.