Perustulokokeilu: näin tutkimusryhmä päätyi suosituksiinsa

Created with Sketch. 1.4.2016
Created with Sketch.
Kangas Olli
Created with Sketch.
Ville-Veikko Pulkka

Jaa

Kelan johtaman tutkimusryhmän eilen julkaisema esiselvitys perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista on herättänyt odotetusti laajaa julkista keskustelua. Väärinkäsitysten välttämiseksi on kuitenkin hyvä tarkentaa vielä muutamia keskusteluissa puhuttaneita asioita.  Ensinnäkin on vielä kerran syytä painottaa, että saadun tehtäväksiannon mukaisesti kyseessä on perustulokokeilun – ei perustulon – suunnittelu.

Raporttia koskeneessa keskustelussa ennen muuta perustulon taso, koeasetelma ja kannustinloukut näyttävät aiheuttaneen hämmennystä.

Tämän kirjoituksen tarkoituksena ei ole puolustaa perustuloa suhteessa nykyjärjestelmään, vaan selventää perustulokokeilun alustavan tutkimusasetelman suhteen tehtyjä suosituksia.

Perustulon taso riippuu kokeilun tavoitteesta

Työryhmä päätyi suosittelemaan osittaista perustuloa, jossa suurin osa nykyisistä perusturvaetuuksista korvattaisiin, mutta esimerkiksi asumistuki, toimeentulotuen harkinnanvaraiset osat sekä ansiosidonnaiset etuudet jätettäisiin entiselleen. Työryhmä katsoo, että vähintään 550 euroa olisi luonteva lähtökohta kokeilulle, koska se suunnilleen vastaisi nykyisen perusturvan nettotasoa. Optimaalisessa kokeilussa olisi kuitenkin työryhmän mukaan hyvä testata useita eri perustulotasoja ja veroasteita. Tällaisella asetelmalla voitaisiin arvioida monipuolisemmin perustulon käyttäytymisvaikutuksia.

Perustulon taso on poliittinen kysymys, ja sen oikean tason määritteleminen tieteellisesti on hankalaa. Perustulolle on asetettu myös lukuisia keskenään ristiriitaisia tavoitteita, joiden kaikkien toteuttaminen yhdellä mallilla ei ole mahdollista. Osaan tavoitteista olisi helpompi vastata matalammalla perustulolla, kun taas toisiin reilummalla.

Työryhmä ei katsonut, että nykyisen perusturvan heikentämiselle löytyisi perusteluja valtioneuvoston toimeksiannosta. Heikentämistä rajoittavat myös perustuslailliset tekijät. Jatkoselvityksessä on mietittävä, kuinka varmistetaan, ettei nykyisin erilaisia etuuksien korotusosia saavien asema heikkene. Tällainen ryhmä ovat esimerkiksi yksinhuoltajat.  Työryhmän lähtökohtana on ollut, että heikoimmassa asemassa olevien ihmisten tilannetta ei heikennetä.

Koeasetelma ja otosväestö – tavoitteena tieteellinen uskottavuus

Ekonomisti Jouko Verhon tekemien voimalaskelmien perusteella kokeiluun pitäisi saada mukaan ainakin 10 000 ihmistä, jotta kahden prosenttiyksikön muutos työllisyysasteessa olisi tilastollisesti merkitsevä. Mitä suurempi otoskoko on, sitä paremmin voidaan tehdä luotettavia ja yleistettäviä havaintoja perustulon vaikutuksista. Kokeilun budjetti riittää suoraan vain noin 1 500 ihmisen otokseen, mutta otoskokoa voidaan laajentaa, jos kokeilussa voidaan huomioida myös Kelan jo entuudestaan maksamat etuudet. Asiaa selvitetään.

Tavoitteenamme on tieteellisesti mahdollisimman uskottava koeasetelma (VATT 2016), mistä syystä luonnollisesti toivomme, että otoskokoa voitaisiin kasvattaa mahdollisimman suureksi.

Lähtökohtana on sisällyttää otokseen koko aikuisväestö, eläkeläiset pois lukien. Jos rajausta joudutaan tekemään, eräs rajaus voisi olla vaikka 24–63-vuotiaat pientuloiset, jotka ovat työmarkkinoitten ulkosyrjällä. Tässä ryhmässä työinsentiivivaikutusten voisi ajatella olevan suurin. Nuorten pois sulkeminen kokeilusta moralistisin perusteluin ei ole tieteellisesti kestävä peruste (kts. Pulkka 2016). Jos Kelan nykyiset etuudet voidaan huomioida kohdeväestöä valittaessa, nuoret muodostavat selvästi muita etuudensaajia kalliimman ryhmän. Jos poliittiset päättäjät päätyvät nuorten poisjättämiseen, jatkossa on syytä pohtia, voisiko opiskelijoille ja muille nuorille olla oma kokeilunsa.

Kokeilu on tarkoitus toteuttaa vuosina 2017–2018. Kahden vuoden kokeilulla ei ole mahdollista arvioida perustulon pitkän aikavälin vaikutuksia, mutta se voi silti tuottaa tieteellistä tietoa niin perustulon käyttäytymisvaikutuksista kuin nykyisen sosiaaliturvan parantamistarpeista. Lisäksi kokeilu antaa lisätietoa EU-lainsäädännön suhtautumisesta perusturvan yhtenäistämiseen. Myös mikrosimulointimallien validiteettia on mahdollista parantaa jatkossa lisäämällä malleihin dynaamisia vaikutuksia.

Kannustinloukut – vaatimus kustannusneutraaliudesta rajaa vaihtoehtoja

Valtioneuvoston toimeksianto sisältää vaatimuksen kokeilun kustannusneutraaliudesta. Se tarkoittaa, että perustulo ei saisi vaikuttaa kenenkään nettotuloihin merkittävällä tavalla ja budjetin tulisi pysyä tasapainossa. Tämä asettaa tuloverotukseen pohjautuvissa mikrosimulointilaskelmissa merkittävän rajoitteen taloudellisten kannustimien parantamiselle.

On siis totta, että kustannusneutraali osittainen perustulo ei yksinään poista kannustinloukkuja. Jo ennen Kelan tekemiä laskelmia oli tiedossa (Kannas & Kärkkäinen 2014), että kustannusneutraali malli ei automaattisesti laske merkittävällä tavalla efektiivisiä marginaaliveroasteita (kuinka suuri osa ansaitusta lisätulosta jää saamatta verojen tai veroluonteisten maksujen kasvamisen ja sosiaalietuuksien pienenemisen vuoksi) tai työllistymisveroasteita (kuinka paljon bruttotuloista katoaa työllistyessä). Tämä johtuu siitä, että malli säilyttäisi oikeuden harkinnanvaraisiin etuuksiin.

Sosiaaliturvaa heikentämällä työnteon taloudelliset kannustimet paranisivat, mutta muuten niiden heikentäminen lisäisi köyhyyttä ja toimeentulovaikeuksia. Esiselvityksessä on kuitenkin alustavasti pohdittu etenkin kannustinmittarien kannalta pulmallisena pidetyn asumistuen mahdollisia sovelluksia. Tällainen voisi olla esimerkiksi kiinteä asumisraha, joka ei vaihtelisi asumiskustannusten mukaan samalla tavalla kuin nykyinen asumistuki.

Kuten esiselvityksessäkin tuodaan esille, perustulokeskustelussa on esitetty lukuisia eri vaihtoehtoja tuloverotukseen pohjautuvalle rahoitukselle. Olisikin epätodennäköistä, että perustulon toteutuessa se perustuisi yhtä voimakkaasti työn verotukselle kuin mitä mikrosimulointimalleissa esitetään. On myös hyvä huomioida, että perustulolla voi olla dynaamisia vaikutuksia, jotka voisivat johtaa esimerkiksi terveysmenojen laskemiseen tai yrittäjyyden lisääntymiseen. Juuri näistä vaikutuksista halutaankin saada lisätietoa perustulokokeilun avulla, mutta toistaiseksi niiden taloudellisten vaikutusten arviointi on ainoastaan spekulointia.

Työryhmämme ei tee politiikkaa. Tästä syystä emme arvioi malleja vaihtoehtoisilla rahoitustavoilla tai spekuloi dynaamisilla vaikutuksilla, ellei meille erikseen esitetä tällaista toivomusta.

Esiselvityksessä on esitetty laskelmat 11 miljardin euron budjettivajeen aiheuttavasta nykyveromallin sovelluksesta erityisesti siksi, että nykyverotuksen soveltaminen perustulokokeilussa voi olla hallinnollisista syistä realistisin vaihtoehto. Niin ikään tällöin nähtäisiin myös, miten perustulo toimisi ideaalisessa tilanteessa. Nämä laskelmat osoittavat toki senkin, että kustannusneutraalisuudesta joustamisella on mahdollista parantaa työnteon taloudellisia kannustimia merkittävästikin.

Kustannusneutraalin ja 11 miljardin vajeen aiheuttavan mallin välille jää kuitenkin lukuisia sovelluksia, joilla työnteon taloudellisia kannustimia on mahdollisuus ainakin testata ja tulosten perusteella tehdä näyttöön perustuvia parannusehdotuksia.

Osittainen perustulo voi ratkaista viive- ja väliinputoamisongelmia

Vaikka tuloloukkujen (efektiivinen marginaaliveroaste > 70 %) ja työttömyysloukkujen (työllistymisveroaste > 80 %) purkaminen kustannusneutraalilla mallilla onkin vaikeaa, on myös virheellistä väittää, ettei osittainen perustulo purkaisi ollenkaan kannustinloukkuja. Vaikka osittainen perustulo säilyttäisi esimerkiksi asumistuen osalta byrokratiaa, useimpien perusturvaetuuksien yhtenäistämisellä ja tarveharkinnan poistamisella olisi vaikutuksia viive- ja väliinputoamisongelmiin, joita esimerkiksi osa-aikaiset työntekijät ja itsensä työllistäjät kohtaavat. Jatkotutkimuksessa byrokratialoukkujen purkamiseen perustulokokeilussa tulee kiinnittää erityishuomiota, jos hallitus päätyy kokeilussa osittaisen perustulon malliin.

Byrokratialoukkujen purkamisen joustovaikutuksia ihmisten työllistymiseen ja yrittämiseen on jo itsessään tärkeää tutkia (kts. myös Kärkkäinen 2016), vaikka työnteon kannustimia pyritään toki muiltakin osin vielä jatkotyöskentelyssä parantamaan. Mitä taas tulee muuhun byrokratiaan, on myös hyvä muistaa, että kaikissa yhteiskunnissa – olipa niissä mikä tahansa sosiaalipoliittinen järjestelmä – tarvitaan aina hallintoa eli byrokratiaa. Täysin byrokratiaton yhteiskunta on mahdottomuus.

Onnistunut perustulokokeilu tarjoaisi näyttöä niin perustulon mahdollisista hyvistä kuin sen mahdollisista huonoista puolista, ja olettamuksista voitaisiin siirtyä tutkittuun tietoon. Tutkimusryhmä ottaa mielellään jatkossakin vastaan rakentavaa kritiikkiä, joka auttaa työssä eteenpäin.

Olli Kangas
yhteiskuntasuhteiden johtaja, Kela

Ville-Veikko Pulkka
tutkija, Kela

Lähteet:

Kangas, Olli & Pulkka, Ville-Veikko (toim.). Ideasta kokeiluun? Esiselvitys perustulokokeilun toteuttamisvaihtoehdoista. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 13/2016.

Kannas, Olli & Kärkkäinen, Olli. Perustulomallin analyysi. 2014.

Kärkkäinen, Olli. Onko perustulo kokeilun arvoinen? 2016.

Pulkka, Ville-Veikko. Voiko nuorille maksaa vastikkeetonta rahaa? 2016.

VATT. Miten perustuloa tulisi Suomessa kokeilla? 2016.