Sote ja poliittinen ajelehtiminen

Created with Sketch. 11.3.2015
Created with Sketch.
Olli Kangas

Jaa

Sote tuli, ja sote meni. Tällä hallituskaudella asiaan ei saatu ratkaisua. Seuraavalla hallituskaudella on tarkoitus palata asiaan ja jatkaa siitä mihin jäätiin. Pulma on vain se, että maailma muuttuu niin nopeasti, että tulevan hallituksen sote -uudistuksen reunaehdot ovat toisenlaiset kuin Katainen/Stubb -koalitioilla. Reunaehtojen muutokset rajaavat pois joitain vaihtoehtoja ja tekevät toisia vaihtoehtoja todennäköisemmiksi. Poliittisen saamattomuuden vuoksi muutos saattaa tapahtua omalla painollaan ilman selvää poliittista ohjausta tai kokonaisvaltaista suunnitelmaa.

Yhteiskunnallisten instituutioitten tutkijat¹ esittävät, että instituutioitten, jollaisia sosiaalipoliittiset järjestelmätkin ovat, muutos ja muutosten takana olevat prosessit voivat edetä neljällä tavalla: kerrostaminen, muuntaminen, kumoaminen ja ajelehtiminen.

Kerrostaminen: Perusosa, tukiosa, tukilisä, apulisä

Kerrostamien on sosiaalipolitiikassa toistuvasti käytetty uudistusten tapa. Vanha säilytetään ja sen päälle vain lisätään jotain. Lapsilisiin voidaan yhdistää vaippalisää, yksinhuoltajakorotusta, monilapsilisää jne. Kerrostaminen on poliittisesti helppo tapa tehdä korjauksia. Keneltäkään ei tarvitse ottaa mitään pois, joillekin annetaan vähän lisää. 2011 voimaan tullut takuueläke on hyvä esimerkki kerrostamisesta. Toki kerrostaminenkin voi myöhemmin johtaa siihen, että järjestelmän luonne muuttuu vaikka kaikki päällisin puolin näyttäisi pysyvän ennallaan. Voi myös olla, että uusien rakenneosien lisäämien – minkä ei ajatella muuttavan mitään – saattaa pitkällä aikavälillä muuttaa järjestelmän toimintalogiikan.

Muuntaminen: Muuttuuko ihminen ja mihin suuntaan

Sosiaalipoliittista järjestelmää voidaan muuttaa myös sisältä päin siten, että järjestelmän ulkoiset peruspiirteet säilyvät, mutta sisältö oleellisesti muuttuu. Myös tässä lyhyen aikavälin muutokset saattavat näyttää pieniltä, mutta ajan myötä suunta voi merkittävästi kääntyä alun perin suunnitellusta. Suomalaisen työeläkkeen historia havainnollistaa muuntamista. Eläkepalkan laskemisessa on siirrytty loppupalkasta koko työhistorian keskipalkkaan, eläkkeen karttumaprosentteja on milloin nostettu, milloin laskettu, on otettu käyttöön elinaikakerrointa, jne. Näistä muutoksista huolimatta työeläkejärjestelmän ulkoinen rakenne on säilynyt.  Muuntamisessa on siis kyse siitä, että kuori pysyy samana, vaikka sisältö muuttuu.

Kumoaminen: Valtikat, kruunut me pirstoiksi lyömme

Kerrostamiseen ja muuntamiseen verrattuna kumoaminen on poliittisesti vaikeampi toteuttaa. Vanhaan järjestelmään on aina varastoitunut valtaa ja eturyhmäpolitiikkaa, millä on luonnollisesti oma potentiaalinsa vastustaa muutoksia. Joissain tapauksissa kumoaminen kuitenkin onnistuu. Suomen vanha, vuoden 1937 kansaneläke kumottiin 1956 ja uusi kansaneläkejärjestelmä rakennettiin entisen tilalle. Vastaavalla tavalla Ruotsissa vanha lisäeläkejärjestelmä (allmänna tilläggspension) poistettiin, kun nykyinen eläketurva sai muotonsa 1990-luvun lopulla.

Soten ongelmana oli, että lukuisa määrä vanhoja sosiaali- ja terveysjärjestelmiä olisi jouduttu purkamaan, mikä monella taholla aiheutti vastustusta. Myöskään uuden järjestelmän perusrakenteesta ei päästy sellaiseen sopuun, että perustuslain vaatimukset olisivat täyttyneet. Jäätiin tuuliajolle.

Ajelehtiminen: Minne tuuli kuljettaa

Ajelehtiminen kuvaa tilannetta, jossa päätöksentekokoneisto ei saa tuloksia aikaan. Samaan aikaan muu yhteiskunta muuttuu ja sosiaalipoliittinen järjestelmä joutuu reagoimaan ja muuttamaan luonnettaan uusia olosuhteita vastaavaksi. Eläkepolitiikka tarjoaa hyvän esimerkin. Tanskassa hallitus ei saanut aikaan ansiosidonnaista eläkejärjestelmää. Reaktiona ansiosidonnaisen eläketurvan puutteeseen työmarkkinajärjestöt kävivät kehittämään omia työmarkkinapohjaisia eläkkeitään. Tällä hetkellä lähes kaikki palkansaajat kuuluvat kollektiivisten eläkkeitten piiriin. Tanskalaisen eläketurvan muutos siis tapahtui ilman politiikan ohjausta tai tietoista päätöstä siitä, mihin suuntaan mennään.

Kyseisen kaltainen poliittinen ajelehtiminen on tapahtumassa Suomen sosiaali- ja terveyssektorilla. Kunnat varautuvat soteen ja ulkoistavat ja yksityistävät palveluita kiihtyvällä vauhdilla. Tulevilla sote-päättäjillä saattaa olla edessään ’tanskalainen’ tilanne: ulkoistettujen ja yksityisten palvelujen merkitys on niin suuri, että sote (mitä se sitten onkaan) rakennetaankin siltä pohjalta.

Myös muut edellä kuvatuista kolmesta muutosprosessista saattaa johtaa ajelehtimiseen. Esimerkiksi ’kerrostetun’ takuueläkkeen kanssa voi käydä niin, että eläkeläisköyhyyden yleisyys pakottaa poliitikot parantamaan vähimmäiseläkkeen tasoa. Taloudellisesti vaikeissa oloissa korotukset kohdistuvat takuueläkkeeseen, ei kansaneläkkeeseen. Takuueläke on enemmän tulovähenteinen kuin kansaneläke. Siksi takuueläkkeen kautta tapahtuvaan peruseläketurvan korotuksiin ei vaadita niin paljon rahaa kuin jos perusturvaa nostettaisiin kansaneläkkeen korotuksin. Aikaa myöten parannettu takuueläke syö kansaneläkkeen. Samalla tasa-eläke-elementti lisääntyy koko eläkejärjestelmässä, ja yhä useammat pienituloiset palkansaajat ja yrittäjät ovat siinä tilanteessa, että heidän ansioeläkkeensä ei ole takuueläkettä korkeampi. Tämä puolestaan nakertaa työeläkkeen legitimiteettiä.

Olli Kangas
tutkimusjohtaja, Kela
etunimi.sukunimi@kela.fi

¹ Esimerkiksi: Hacker (2004): ”Privatizing Risk without Privatizing the Welfare State: The Hidden Politics of Social Policy Retrenchment in the United States.” The American Political Science Review, 98 (2):243-60; Streeck & Thelen, eds. (2005): Beyond Continuity. Oxford: Oxford University Press; Shapiro, Skowronek & Galvin eds. (2006): Rethinking Political Institutions. New York: New York University Press.